CNQP&KT - Để thực hiện chủ trương công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc triển khai nghiên cứu, xây dựng Luật phát triển công nghiệp là một yêu cầu tất yếu khách quan, nhằm tạo hành lang pháp lý và chế tài đủ mạnh để huy động các nguồn lực cần thiết phát triển toàn diện nền công nghiệp quốc gia.

Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng đã đề ra các mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước trong thời kỳ mới. Cụ thể, đến năm 2025, Việt Nam sẽ là nước đang phát triển có công nghiệp theo hướng hiện đại, vượt qua mức thu nhập trung bình thấp; đến năm 2030 có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao và đến năm 2045 trở thành nước phát triển, thu nhập cao. Nghị quyết cũng đặt ra chỉ tiêu đến năm 2025, tỷ trọng công nghiệp chế biến, chế tạo trong tổng sản phẩm quốc nội (GDP) đạt trên 25%. Để hiện thực hóa các mục tiêu trên, một trong những yêu cầu cấp bách và quan trọng là khẩn trương hoàn thiện hệ thống thể chế, chính sách, pháp luật về phát triển công nghiệp để tạo cơ sở pháp lý bền vững cho quá trình CNH, HĐH. Bộ Chính trị đã có Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV. Quốc hội và Chính phủ cũng đã ban hành các kế hoạch, chương trình hành động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và hoàn thiện thể chế theo định hướng của Nghị quyết Đại hội XIII cũng như Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị1. Theo đó, Quốc hội và Chính phủ có chủ trương nghiên cứu, xây dựng một đạo luật về phát triển công nghiệp và công nghiệp hỗ trợ giai đoạn 2022-2023.

Khi xem xét vai trò của công nghiệp trong định hướng phát triển đất nước đến năm 2045, các cơ quan nghiên cứu thấy rằng, ngành công nghiệp - đặc biệt là công nghiệp chế biến, chế tạo có đóng góp quan trọng trong GDP và tạo việc làm. Trong 4 lĩnh vực chính của ngành công nghiệp là khai khoáng, công nghiệp chế biến, chế tạo, sản xuất phân phối điện - khí và cấp thoát nước, thì công nghiệp chế biến - chế tạo đóng vai trò chủ đạo, tạo ra giá trị gia tăng lớn nhất, có sức lan tỏa và quyết định đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế. Trong khi đó, xét về mức độ đóng góp vào GDP của các ngành kinh tế, số liệu thống kê từ năm 2010 đến nay cho thấy, cơ cấu nền kinh tế Việt Nam đang có sự chuyển đổi tích cực theo hướng công nghiệp hóa, với sự giảm dần của nông nghiệp, tăng dần của công nghiệp và dịch vụ. Bốn ngành có đóng góp lớn nhất cho nền kinh tế gồm chế biến, chế tạo; nông nghiệp; bán buôn - bán lẻ và khoáng sản. Như vậy có thể thấy, công nghiệp chế biến, chế tạo đã tạo động lực cho sự phát triển của nền kinh tế trong thời gian qua, góp phần xây dựng nền tảng vật chất, sản sinh ra những phát minh mới, công nghệ mới có vai trò quan trọng đối với tương lai kinh tế của đất nước. Đồng thời, tạo cơ sở vững chắc cho các ngành thương mại và dịch vụ, đáp ứng phần lớn nhu cầu tiêu dùng trong nước, phát triển bền vững thị trường xuất khẩu, ổn định kinh tế vĩ mô. Công nghiệp chế biến, chế tạo cũng tạo việc làm dài hạn và thu nhập ổn định, bởi hầu hết các công việc trong lĩnh vực này đều phụ thuộc vào sản xuất. Vì vậy, công nghiệp chế biến, chế tạo còn đóng vai trò quan trọng trong việc chuyển dịch cơ cấu lao động, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực của đất nước. Đặc biệt, đại dịch Covid-19 bùng phát trong 2 năm trở lại đây càng cho thấy rõ tầm quan trọng của nền sản xuất tự cường và chuỗi giá trị với sự gắn kết chặt chẽ giữa sản xuất và các ngành phục vụ sản xuất.

Bên cạnh đó, yêu cầu nội lực ngành công nghiệp trong nước phải phát triển bền vững để thoát khỏi bẫy thu nhập trung bình, bẫy giá trị gia tăng thấp. Bẫy giá trị gia tăng thấp là một biểu hiện của bẫy thu nhập trung bình, xảy ra khi một quốc gia không xây dựng được nền tảng công nghiệp trong nước vững mạnh (khu vực doanh nghiệp tư nhân trong nước), tăng trưởng chủ yếu dựa vào nguồn lực bên ngoài (khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài - FDI), khi lợi thế trong nước không còn (chi phí lao động thấp, ưu đãi thuế hấp dẫn…), các doanh nghiệp FDI dịch chuyển sang các nước có lợi thế tốt hơn và chi phí sản xuất cạnh tranh hơn dẫn đến quá trình phi công nghiệp hóa sớm, khiến các doanh nghiệp trong nước không đủ năng lực cạnh tranh với các nền kinh tế khác.

Luật Phát triển công nghiệp được thông qua sẽ tạo cơ sở, nền tảng pháp lý thống nhất để Chính phủ có thể linh hoạt ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các chính sách đặc thù nhằm hỗ trợ phát triển các ngành công nghiệp cụ thể.

Những năm gần đây, Việt Nam đã trở thành điểm hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, phần lớn FDI đầu tư vào Việt Nam tập trung vào các ngành kinh doanh bất động sản, chế biến - chế tạo, dệt may, da - giày, cao su, nhựa, thực phẩm, nội thất... Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới (năm 2018) thì “nhiều nhà đầu tư thường cho rằng chi phí nhân công và năng lượng thấp cũng như chính sách ưu đãi thuế hấp dẫn là những lý do chính để đầu tư vào Việt Nam, trong khi đó rất ít doanh nghiệp FDI cho rằng tay nghề lao động cao hay chuỗi cung ứng trong nước có đủ năng lực cạnh tranh là thế mạnh của Việt Nam”. Báo cáo cũng chỉ ra rằng, để tránh bẫy thu nhập trung bình hay bẫy giá trị gia tăng thấp và trở thành nước có thu nhập cao, Việt Nam cần có một chiến lược thu hút đầu tư mới gắn với các chiến lược và quy hoạch phát triển công nghiệp quốc gia. Trong đó, cần hình thành các chuỗi cung ứng và cụm liên kết ngành công nghiệp, tập trung vào các ngành, công đoạn tạo ra giá trị gia tăng cao, sử dụng công nghệ thân thiện với môi trường và tiêu hao ít năng lượng, phát triển bền vững theo hướng chú trọng chất lượng và hiệu quả kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng. Như vậy, có thể khẳng định rằng con đường đi lên từ nước thu nhập trung bình thành nước thu nhập cao không thể bỏ qua công nghiệp - đặc biệt là các ngành công nghiệp chế biến, chế tạo; trên con đường đó, doanh nghiệp công nghiệp trong nước chính là yếu tố thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững.

Thực trạng phát triển công nghiệp trong nước thời gian qua cho thấy đây là ngành đóng góp ngày càng lớn trong nền kinh tế. Tuy nhiên, quá trình phát triển công nghiệp vẫn còn nhiều điểm nghẽn, đó là: Nội lực của nền công nghiệp còn yếu, chuyển dịch cơ cấu kinh tế phụ thuộc quá lớn vào các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; tăng trưởng công nghiệp còn chậm, chưa đáp ứng được quá trình CNH, HĐH đất nước; giá trị gia tăng còn hạn chế, đặc biệt là trong các ngành công nghiệp chế biến, chế tạo; mối liên kết giữa các doanh nghiệp trong nước với các doanh nghiệp FDI còn lỏng lẻo; trình độ công nghệ còn thấp, chậm đổi mới; chưa thu hút mạnh mẽ nguồn lực xã hội đầu tư vào công nghiệp và tạo ra sự dịch chuyển cơ cấu lao động chung của nền kinh tế; phát triển công nghiệp chưa gắn kết chặt chẽ với các ngành kinh tế khác; liên kết vùng còn hạn chế và kém hiệu quả...

Trong khi hệ thống chính sách, pháp luật về phát triển công nghiệp tại Việt Nam còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa đủ hiệu lực, hiệu quả để thể chế hóa các chủ trương về phát triển công nghiệp của Đảng. Đến nay, mặc dù Đảng đã có nhiều chủ trương quan trọng chỉ đạo đường lối phát triển công nghiệp, tuy nhiên, đối với các ngành công nghiệp - đặc biệt là các ngành chế biến, chế tạo, Nhà nước mới chỉ quản lý chủ yếu thông qua 3 nhóm văn bản gồm: các chiến lược, quy hoạch phát triển ngành; các văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới luật để quy định chính sách phát triển một số ngành (như Nghị định số 111/2015/NĐ-CP ngày 3/1/2015 của Chính phủ về phát triển công nghiệp hỗ trợ) và văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành khác (như đầu tư, doanh nghiệp, đấu thầu, việc làm, thuế, tín dụng...). Thực tiễn đã chứng minh việc quản lý nhà nước đối với các ngành công nghiệp thông qua các công cụ nêu trên không phát huy được nhiều hiệu quả do các nguyên nhân sau:

Thứ nhất, các chiến lược, quy hoạch phát triển công nghiệp hầu hết không phải là các văn bản quy phạm pháp luật, do đó không có tính ràng buộc về mặt pháp lý, thiếu cơ sở vững chắc để triển khai. Đồng thời, thiếu các tiêu chí đánh giá, tổng kết mục tiêu đặt ra tại các chiến lược, quy hoạch phát triển công nghiệp, đặc biệt là không có cơ chế giám sát cũng như các chế tài bảo đảm thực hiện các mục tiêu trên2. Chiến lược phát triển một số ngành công nghiệp ưu tiên (ô tô, cơ khí, điện tử, dệt may, da - giày…) còn dàn trải, thiếu nhất quán, nhiều khi duy ý chí.

“Đến năm 2025, Việt Nam sẽ là nước đang phát triển có công nghiệp theo hướng hiện đại, vượt qua mức thu nhập trung bình thấp; đến năm 2030 có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao và đến năm 2045 trở thành nước phát triển, thu nhập cao”.

           (Nguồn: Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng)

Thứ hai, việc quy định các chính sách phát triển một số ngành công nghiệp cụ thể dưới dạng các văn bản quy phạm cấp dưới luật (thường là các nghị định của Chính phủ) có hiệu lực pháp lý thấp hơn các đạo luật chuyên ngành khác, do đó sẽ không thể quy định chính sách đặc thù cho các ngành công nghiệp. Đồng thời, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay, nếu không có cơ sở pháp lý được giao từ một đạo luật, Chính phủ sẽ rất khó ban hành các văn bản quy phạm (các nghị định “không đầu”) để thể chế hóa các chủ trương phát triển công nghiệp một cách linh hoạt, phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ.

Thứ ba, việc quản lý phát triển công nghiệp gián tiếp thông qua các luật chuyên ngành khác (đặc biệt là hệ thống pháp luật về thuế, đầu tư, đất đai...) tạo ra sự không thống nhất, chồng chéo trong quá trình áp dụng, nhất là không có những cơ chế hỗ trợ riêng cho các ngành công nghiệp. Từ đó, chính sách và các nguồn lực từ Nhà nước không được bố trí, xây dựng một cách hợp lý, đủ hấp dẫn để thu hút đầu tư xã hội vào các lĩnh vực công nghiệp sản xuất, không tạo ra sự đột phá trong phát triển các ngành công nghiệp có tính chất nền tảng, ưu tiên.

Thứ tư, hệ thống pháp luật hiện hành chưa có nhiều quy định đặc thù để phát triển các ngành công nghiệp. Theo đó, các khái niệm về công nghiệp nền tảng, công nghiệp trọng điểm, công nghiệp ưu tiên... trong các văn kiện của Đảng chưa có định nghĩa rõ ràng và xác định phạm vi, đối tượng cụ thể; từ đó chưa được thể chế hóa bằng hệ thống quy phạm pháp luật tương ứng. Đồng thời, chưa có quy định về vai trò định hướng chiến lược, phối hợp hành động giữa Trung ương với địa phương, giữa các địa phương đối với hoạt động công nghiệp trên lãnh thổ Việt Nam; chưa quy định cụ thể về việc thúc đẩy khả năng liên kết theo chuỗi giá trị đối với một số hoạt động phát triển công nghiệp gắn với việc điều tiết nguồn lực và hỗ trợ của Nhà nước…

Có thể thấy, xu hướng phát triển công nghiệp trên thế giới và cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 mang lại cho các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, những cơ hội lớn để rút ngắn thời gian công nghiệp hóa nếu có một hệ thống chính sách kịp thời và đủ mạnh trong giai đoạn tới. Thêm vào đó, Nhà nước cần có sự gia tăng vai trò trong sử dụng chính sách công nghiệp. Nhiều nền kinh tế đang có xu hướng đặt lợi ích quốc gia lên trên các thỏa thuận, cam kết quốc tế về thương mại, áp dụng mạnh mẽ các công cụ bảo hộ, nâng cao năng lực công nghiệp trong nước, thông qua việc áp dụng các biện pháp phòng vệ thương mại, đặc biệt là các sắc thuế đơn phương không dựa trên cơ sở các cam kết quốc tế cũng như các chính sách nhằm bảo vệ sản xuất nội địa.

Với các hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành, nếu không có những đột phá trong việc hoàn thiện hệ thống thể chế, chính sách, quy phạm pháp luật nhằm thúc đẩy phát triển các ngành công nghiệp nền tảng, quá trình công nghiệp hóa đất nước sẽ gặp rất nhiều khó khăn. Khung chính sách về phát triển công nghiệp, đặc biệt là các ngành công nghiệp chế biến, chế tạo dưới hình thức một Luật được ra đời sẽ tạo hành lang pháp lý và chế tài đủ mạnh giúp cho ngành công nghiệp phát triển, tạo cơ sở để yêu cầu huy động các nguồn lực cần thiết nhằm đạt được các chỉ tiêu về CNH, HĐH. Luật Phát triển công nghiệp được thông qua còn có ý nghĩa tạo cơ sở, nền tảng pháp lý thống nhất để Chính phủ có thể linh hoạt ban hành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các chính sách đặc thù nhằm hỗ trợ phát triển các ngành công nghiệp cụ thể, tạo điều kiện để hình thành một hệ sinh thái chính sách phát triển công nghiệp quốc gia toàn diện, hiệu lực, hiệu quả.

Đại tá TRẦN XUÂN SƠN

Bộ Tham mưu - Tổng cục Công nghiệp quốc phòng

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Kế hoạch số 81/UBTVQH15 ngày 05/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc triển khai thực hiện Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị và Đề án định hướng chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV; Nghị quyết số 50/NQ-CP ngày 20/5/2021 của Chính phủ về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng; Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 30/8/2021 của Chính phủ về việc ban hành Chương trình hành động của Chính phủ nhiệm kỳ 2021-2026 thực hiện Nghị quyết chủa Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021-2025.

2. Quyết định số 55/2007/QĐ-TTg ngày 23/4/2007 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Danh mục các ngành công nghiệp ưu tiên, ngành công nghiệp mũi nhọn giai đoạn 2007-2010, tầm nhìn đến năm 2020 và một số chính sách khuyến khích phát triển, giai đoạn 2007-2010.